New START a sprawa polska. Część 1: Nowy start

3 lutego Biały Dom poinformował, że administracja Joe Bidena zrealizowała zapowiedzi kampanijne i „bezwarunkowo” zgodziła się na wydłużenie na okres pięciu lat obowiązywania traktatu ograniczającego strategiczne zbrojenia jądrowej New START.

Wynegocjowany w 2010 i obowiązujący od lutego 2011 roku na okres 10 lat traktat zawierał zapisy pozwalające na wydłużenie jego obowiązywania maksymalnie na pięć lat. Tym samym Joe Biden uczynił zadość deklaracji złożonej Władimirowi Putinowi podczas ich rozmowy z 22 stycznia 2021 roku oraz zrealizował obietnice z kampanii wyborczej (w opublikowanym w styczniu 2020 artykule dla „Foreign Affairs” Biden zadeklarował, że po objęciu władzy „będzie dążył do przedłużenia obowiązywania traktatu New START, kotwiczącego stabilną relację strategiczną pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Rosją i wykorzysta ów fakt jako fundament pod negocjacje przyszłych umów ograniczających zbrojenia”.

Ogłaszając decyzję o prolongowaniu porozumienia, Biały Dom opublikował również dokument nazwiązujący do krytycznych opinii na temat traktatu New START oraz komunikat, w którym stwierdza się, że przedłużenie umowy nie oznacza, iż Waszyngton zapomniał o „wyzwaniu, które stanowi Rosja zarówno dla Stanów Zjednoczonych, jak i dla świata”. Jednocześnie, zdaniem Waszyngtonu, „przedłużenie umowy czyni USA oraz ich partnerów i sojuszników bezpieczniejszymi”.

Zdaniem autora niniejszego tekstu jest jednak inaczej; bezwarunkowe przedłużenie traktatu New START bez podjęcia próby rozwiązania problemu jego strukturalnych niedoskonałości, a zarazem rezygnacja z próby skapitalizowania czynionych przez Rosjan ustępstw, dotyczących chociażby możliwego objęcia zapisami traktatu niestrategicznej broni jądrowej, była rozwiązaniem, najdelikatniej rzecz ujmując, złym. Jak stwierdził Marshall Billingslea, szef zespołu negocjacyjnego administracji Trumpa, była to decyzja „demonstrująca niewiarygodny brak zdolności negocjacyjnych [nowej administracji]. 24 godziny wystarczyły administracji Bidena, aby zaprzepaścić wszystkie lewary, które mieliśmy na Rosjan”. Billingslea ma rację.

Na ironię zakrawa fakt, że prezydent, który uczynił z domniemanych, ocierających się o zdradę, powiązań swego rywala z Rosją centralny element kampanii wyborczej, rozpoczął własną prezydenturę od wręczenia Rosjanom największego prezentu, na jaki mogli liczyć, jednocześnie roztrwaniając pozycję negocjacyjną wypracowaną przez tego samego konkurenta, którego posądzano o uleganie Kremlowi.

Jedną z osi kampanii Bidena była obietnica powrotu Stanów Zjednoczonych do multilateralnych porozumień międzynarodowych. Cztery lata prezydentury Donalda Trumpa odznaczały się gotowością do opuszczania bi- i multilateralnych porozumień, co spotykało się ze zdecydowaną krytyką z ust jego przeciwników, przede wszystkich tych reprezentujących liberalny i progresywny światopogląd. Już w pierwszych dniach swojego urzędowania Trump oznajmił rezygnację USA z uczestnictwa w TPP; kilka miesięcy później Waszyngton ogłosił opuszczenie porozumienia paryskiego; potem Stany Zjednoczone zrezygnowały z szeregu układów regulujących kontrolę zbrojeń – JCPOA, traktatu INF czy Open Skies. Jak lubili podkreślać przeciwnicy Trumpa oraz zwolennicy ograniczania potencjału jądrowego zarówno Stanów Zjednoczonych, jak i innych państw (zwani niekiedy złośliwie ajatollahami nieproliferacji), opuszczenie przez Stany Zjednoczone traktatu INF, zabraniającego tworzenia i wprowadzania do służby pocisków rakietowych bazowania lądowego o zasięgu pomiędzy 500 a 5500 kilometrów (Układu o całkowitej likwidacji pocisków rakietowych pośredniego zasięgu, ang. Treaty on Intermediate-range Nuclear Forces), jedynym traktatem ograniczającym zbrojenia nuklearne pozostawał New START.

Czym jest traktat New START? Najkrócej rzecz ujmując – i jak sama nazwa wskazuje – traktat New START (Strategic Arms Reduction Treaty) jest następcą oryginalnego układu START; jego ideą jest ograniczenie rozbudowy arsenałów strategicznej broni jądrowej. Negocjowany przez niemal dekadę (pomiędzy 1982 a 1991 rokiem) traktat START dotyczył ograniczenia potencjału jądrowego Stanów Zjednoczonych oraz ZSRR/Rosji. Mający moc prawną od grudnia 1994 roku traktat START miał obowiązywać przez 15 lat i mógł zostać przedłużony o kolejne pięć (nie więcej i nie mniej, w przeciwieństwie do swego następcy). Do przedłużenia owego traktatu jednak nie doszło i START wygasł w grudniu 2009 roku. W rezultacie nowe administracje Obamy i Miedwiediewa rozpoczęły negocjacje nad jego następcą. Jednak, w przeciwieństwie do START, negocjacje nad New START trwały zaledwie kilka miesięcy, i tekst traktatu został podpisany przez Obamę i Miedwiediewa już w kwietniu 2010 roku; osiem miesięcy później nowy traktat zaaprobował również Senat USA. Traktat został ratyfikowany 5 lutego; zgodnie ze swoimi zapisami miał obowiązywać przez kolejne 10 lat.

Traktat New START ma za zadanie ograniczenie arsenałów strategicznej broni jądrowej, środków jej przenoszenia oraz ich wyrzutni. W tym celu nakłada na strony następujące ograniczenia: ograniczenie liczby znajdujących się w aktywnej służbie pocisków ICBM (międzykontynentalnych rakiet balistycznych), SLBM (rakiet balistycznych odpalanych z pokładów łodzi podwodnych) oraz bombowców strategicznych do 700; ograniczenie liczby znajdujących się w aktywnej służbie głowic nuklearnych zainstalowanych na wspomnianych wyżej środkach przenoszenia do 1550 sztuk; i wreszcie ograniczenie liczby wyrzutni (znajdujących się w aktywnej służbie i w rezerwie) SLBM, ICBM oraz bombowców strategicznych. Stronu układy zobowiązały się do osiągnięcia tych celów do 2018 roku.

Warto wspomnieć o kontekście, w którym podpisany został NEW Start. Początek drugiej – albo, jeżeli chcieć być pedantycznym, końcówka pierwszej – dekady trzeciego tysiąclecia to okres détente pomiędzy Rosją a Stanami Zjednoczonymi; dość wspomnieć o amerykańsko-rosyjskim „resecie” (a gdyby chcieć ująć sprawę dosłownie, to o „przeciążeniu”, bo Amerykanie błędnie przetłumaczyli na rosyjski słówko „reset”) z 17 września 2009 roku i wiążącej się z tym właśnie resetem decyzji o rezygnacji z budowy instalacji antybalistycznych między innymi na terenie Polski. Co więcej, rok 2010 to drugi rok inauguracyjnej kadencji Baracka Obamy, którego deklarowanym celem było dążenie do „globalnego zera”, a więc całkowitej eliminacji broni jądrowej. Pamiętajmy, że to właśnie w 2010 roku został wycofany z użycia wariant pocisków Tomahawk wyposażony w głowicę jądrową (TLAM-N). Nawiasem mówiąc, decyzja ta została odwrócona na mocy opublikowanej w 2018 roku Nuclear Posture Review, w której nakazano opracowanie nowego pocisku manewrującego, wyposażonego w głowicę nuklearną, odpalanego z okrętów.

Dodajmy, że nawet w momencie podpisywania traktat New START był przedmiotem kontrowersji; świadczyć o tym może fakt, że Senat wyraził zgodę na jego ratyfikację stosunkiem głosów 71:26 – jedynie siedmioma głosami powyżej koniecznego progu dwóch trzecich. Dla porównania, poprzednik wspomnianego wyżej układu, traktat START, został przyjęty stosunkiem głosów 93:6. Wydaje się, że były dwa powody relatywnie słabej aprobaty Senatu – i warto o nich wspomnieć, bo były to dokładnie te same powody, dla których administracja Trumpa chciała głębokiej rewizji zapisów tego układu.

Pierwszym z nich były mechanizmy weryfikacji wypełniania postanowień traktatu. Mechanizmy weryfikacyjne New START stanowiły odejście od praktyk stosowanych zarówno w traktacie START, jak i w traktacie INF, a więc „starych, dobrych” porozumień o zimnowojennym rodowodzie. Zamiast tego stworzono nowe mechanizmy, które stawiały na (śmieszne w gruncie rzeczy) oszczędności, uproszczenie i usprawnienie procesu weryfikacji, dając jednocześnie większą swobodę w dostosowywaniu triady (w szczególności jej morskiej części) Amerykanom. Niestety, zdaniem niektórych komentatorów, odbyło się to kosztem faktycznej zdolności do ograniczenia rosyjskich zbrojeń.

Poprzednik, traktat START, mierzył – również w sposób niedoskonały, ale jednak – faktyczne zdolności poszczególnych środków przenoszenia, tj. oceniano stosowanie się do ograniczeń ilościowych ładunków jądrowych poprzez liczenie maksymalnej zaobserwowanej w trakcie testów liczby głowic (MIRV, czyli multiple independently targettable reentry vehicles – innymi słowy kilka niezależnie naprowadzalnych głowic jądrowych znajdujących się na pojedynczym pocisku balistycznym, patrz zdjęcie poniżej), które dany środek przenoszenia może przenosić (metodą weryfikacji były dane telemetryczne z testów pocisków, pozwalające na oszacowanie liczby przenoszonych głowic nowych pocisków, i obopólne odgórne ustalenie maksymalnej liczby MIRV-ów dla pocisków już istniejących). Przykładowo: jeżeli podczas analizy danych telemetrycznych z testów poligonowych oceniono, że sowiecki pocisk ICBM R-36M (NATO: SS-18 Satan) może przenosić do 10 MIRV-ów, to zakładano, że tyle głowic przypada na jedną rakietę. Jeżeli więc hipotetyczny limit pocisków wynosiłby 1000, oznaczałoby to, że Rosja może posiadać 100 rakiet Sarmat. Ponieważ jednak w New START zmieniono sposób liczenia z uznawania za wiążącą maksymalnej teoretycznej liczby głowic, która może zostać umieszczona na danym środku przenoszenia, na weryfikację „deklarowanej” ich liczby, to nawet gdyby w trakcie kontroli udowodniono, że na dany pocisk załadowanych jest więcej głowic, niż zgłoszono (weryfikacja odbywa się poprzez wyrywkową kontrolę pojedynczego środka przenoszenia oraz liczby głowic, w które jest on wyposażony; dokonuje się tego za pomocą detektorów radiacji; rocznie może się odbyć 10 tego rodzaju inspekcji w miejscach stacjonowania pocisków, podczas każdej kontroli może być sprawdzony pojedynczy pocisk), byłoby to jedynie udowodnienie jednostkowego naruszenia traktatu, na którego podstawie nie da się wysnuć szerszych wniosków na temat możliwego przekroczenia dozwolonego limitu liczby głowic jądrowych.

W opublikowanym w ubiegłym roku tekście dla „Bulletin of the Atomic Scientists” Rose Gottemoeller (podsekretarz stanu USA ds. kontroli zbrojeń za administracji Baracka Obamy) argumentowała, że decyzja ta działa na korzyść Stanów Zjednoczonych, które nie ryzykują przeszacowaniem liczby posiadanych przez siebie głowic jądrowych zainstalowanych na pociskach SLBM Trident II D-5, mogących teoretycznie przenosić do ośmiu MIRV-ów, chociaż w praktyce US Navy ograniczyła liczbę tę do czterech (zmniejszenie liczby głowic zainstalowanych na środkach przenoszenia nazywane jest downloadingiem).

Sam fakt, że był to dla USA problem, oznacza, że państwo to stosowało się do postanowień poprzednika New START. Tego samego nie da się powiedzieć o Rosji; nawet w raporcie Departamentu Stanu, opublikowanym, gdy negocjacje nad New START jeszcze trwały, stwierdza się, że Rosja konsekwentnie łamała postanowienia szeregu traktatów ograniczających zbrojenia, w tym traktatu START, konwencji o broni biologicznej z 1972 roku, traktatu Open Skies czy traktatu o konwencjonalnych siłach zbrojnych w Europie. Raport ów nie wspominał w tym kontekście o traktacie INF, co jest zabawne, bo w momencie jego publikacji Rosjanie opracowywali rakiety (przede wszystkim 9M729, a więc wersję lądową pocisku Kalibr, NATO: SSC-X-8), które naruszały postanowienia tego właśnie traktatu.

Ponadto, ponieważ liczba głowic jądrowych zainstalowanych na danym środku przenoszenia może być zadeklarowana, nic nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu, że na danym środku przenoszenia znajduje się wyłącznie jedna głowica. Jednocześnie traktat dopuszcza testowanie środków przenoszenia wyposażonych w dowolną liczbę głowic. Wszystko to ma przełożenie na sytuację strategiczną, ponieważ traktat ogranicza co prawda liczbę głowic jądrowych do 1550, ale dotyczy to wyłącznie ładunków znajdujących się w aktywnej służbie (deployed) – a więc obie strony traktatu mogą legalnie dysponować – i dysponują – znacznie większą liczbą głowic jądrowych (na przykład w 2017 roku Stany Zjednoczone dysponowały łącznie 3822 ładunkami jądrowymi), które w razie potrzeby mogą – już ze złamaniem postanowień traktatu – zostać zainstalowane na środkach przenoszenia. Tak więc – upraszczając – gdy na przykład Stany Zjednoczone deklarują, że na ich SLBM znajdują się cztery MIRV-y (i może to być prawda!), to w momencie kryzysu mogą zainstalować na nich dodatkowe cztery ładunki jądrowe „wyciągnięte” z magazynów, dwukrotnie zwiększając liczbę faktycznie posiadanych ładunków jądrowych; mechanizm ten, polegający na instalowaniu dodatkowych głowic jądrowych na środkach przenoszenia, nazywa się uploadingiem.

W przeciwieństwie do swego poprzednika traktat New START nie posiada zapisów ograniczających liczbę posiadanych przez obie strony mobilnych pocisków niebędących w aktywnej służbie (non-deployed mobile missiles), podobnie zresztą, jak to jest w wypadku ICBM. Jednakże w przeciwieństwie do znajdujących się w silosach ICBM-ów, których miejsca stacjonowania i ewentualna aktywność są łatwe do zweryfikowania za pomocą mechanizmów NTM (national technical means) – a więc zdjęć satelitarnych, lotniczych czy dzięki pracy radarów, to śledzenie wyrzutni mobilnych jest niezwykle trudne, o ile w ogóle możliwe (dlatego jeden z amerykańskich ekspertów strategii jądrowej nazywa je „lądowymi okrętami podwodnymi”). Jedyną skuteczną metodą weryfikacji liczby produkowanych mobilnych pocisków może więc być kontrola w miejscu ich produkcji. Zarówno traktat START, jak i traktat INF rozwiązywały ten problem za pomocą mechanizmu PPM (portal perimeter [continuous] monitoring), który pozwalał inspektorom obydwu krajów na stałe (niekiedy dwa razy dziennie) przebywanie na terenie zakładów produkujących pociski rakietowe i na przeprowadzanie inspekcji opuszczających je rakiet. W traktacie New START zrezygnowano z tego mechanizmu, a bez niego w praktyce niemożliwością stało się monitorowanie produkcji wyrzutni mobilnych, stąd też najprawdopodobniej rezygnacja z limitów na mobilne pociski nie znajdujące się w aktywnej służbie. Tłumacząc w swym tekście dla „Bulletin…” decyzję o rezygnacji z mechanizmu PPM w fabryce pocisków balistycznych w Wotkińsku, Rose Gottemoeller stwierdziła, że została ona podjęta w celu… zmniejszenia kosztów. Tyle że koszt utrzymania PPM miał wynosić około 12,4 miliona dolarów rocznie, po kursie z 1991 roku – w przeliczeniu na dzisiejsze, sponiewierane inflacją dolary wynosi to niecałe 24 miliony (kwota wzięta z informacji dotyczących traktatu START). W rezultacie Amerykanie oszczędzili co prawda tyle, ile kosztuje pojedynczy helikopter Apache AH-64E, ale w zamian za to Rosjanie mogą zupełnie legalnie produkować w Wotkińsku nieograniczoną liczbę pocisków – a USA nie mają nad tym żadnej kontroli. Tu warto wspomnieć, że istotna część rosyjskiego potencjału nuklearnego znajduje się na mobilnych wyrzutniach ICBM – na mobilnych platformach znajdują się między innymi warianty pocisków Topol-M czy RS-24 Yars. Brakuje również skutecznego mechanizmu weryfikacji liczby produkowanych mobilnych wyrzutni TEL (których liczba w aktywnej służbie jest ograniczona przez New START).

W ramach dopełnienia tej informacji dodajmy, że w toku negocjacji New START i kwestii mobilnych ICBM-ów Rosjanie podnieśli ten temat, tłumacząc swój postulat złagodzenia bądź likwidacji mechanizmów weryfikacyjnych (obecnych w traktacie START) ich produkcji w sposób stricte zimnowojenny. Kremlowscy negocjatorzy stwierdzili bowiem, że faktycznie prawdą jest, iż są one trudne do wykrycia – ale to dobrze, oznacza to bowiem, że mają większą szansę na przetrwanie hipotetycznego pierwszego uderzenia rozbrajającego USA (first strike counterforce) – a tym samym działają stabilizująco na równowagę sił pomiędzy USA a Rosją (poprzez zmniejszenie prawdopodobieństwa osiągniecia efektu splendid first strike capability, eliminującego całkowicie zdolność przeprowadzenia przez przeciwnika ataku odwetowego). Gwoli dopełnienia obrazu: po anulowaniu programu Midgetman i wycofaniu ze służby pocisku LGM-118 Peacekeeper (oraz anulowaniu programu jego mobilnej, podróżującej po torach wersji) nie dysponują żadnym pociskiem ICBM bazowania lądowego, zadowalając się flotą okrętów podwodnych klasy Ohio i w przyszłości (pierwszy kontrakt na budowę okrętu podwodnego tej klasy Pentagon przyznał General Dynamic w październiku ubiegłego roku) klasy Columbia.

Niedawno mianowany na swoje stanowisko sekretarz stanu USA Anthony Blinken, tłumacząc decyzję o bezwarunkowym przedłużeniu obowiązywania New START, stwierdził, że Rosjanie stosowali się do zapisów traktatu. Sęk w tym, że a) mechanizmy weryfikacji są na tyle słabe, że niezwykle trudno byłoby dowieść złamania jego postanowień, b) zapisy traktatu sprawiają, że Rosjanie mogą sobie pozwolić na stosowanie się do niego i rozbudowywać jednocześnie swój arsenał jądrowy. Mówi się, że dowód na skuteczność New START stanowi fakt, że był on przestrzegany (a właściwie: że nie udowodniono jego naruszeń); być może jest to prawda, być może jednak nie był to sukces traktatu, ale porażka zawartych w nim mechanizmów weryfikacji. Na podobnej zasadzie można zauważyć, że chociaż traktat INF się załamał, nie wynikło to z jakiejś jego wady czy niedoskonałości, tylko z tego, że zawierał skuteczne, stworzone jeszcze za jastrzębiej administracji Ronalda Reagana, mechanizmy weryfikacyjne, które umożliwiły wykrycie łamania jego postanowień przez Rosjan, co doprowadziło ostatecznie do opuszczenia go przez Stany Zjednoczone.

Jednakże kłopot z mechanizmem weryfikującym to tylko jeden z dwóch problemów związanych z traktatem New START, na który zwrócono uwagę w momencie jego zawarcia (i jeden z trzech, o których mówili negocjatorzy administracji Donalda Trumpa). Drugim z nich był sam zakres przedmiotowy traktatu – a konkretnie fakt, że nie ujęto w nim zapisów pozwalających na ograniczenie i weryfikację arsenału niestrategicznej broni nuklearnej. I o ile problem weryfikacji strategicznego potencjału nuklearnego jest z perspektywy Warszawy ważny – można rzec bez przesady: egzystencjalnie ważny, o tyle kwestia niestrategicznej broni jądrowej, powiązana z nią kwestia pocisków średniego zasięgu, rosyjskiej doktryny escalate to deescalate oraz tego, jak na krajobraz ten wpłynęła decyzja administracji Joe Bidena o bezwarunkowym wydłużeniu New START, są dla Polski jeszcze ważniejsze.

Datowana na 22 grudnia 2010 roku rezolucja Senatu USA rekomendowała co prawda ratyfikację nowo wynegocjowanego traktatu, ale jednocześnie wzywała Kapitol do podjęcia działań mających rozwiązać kwestię „nieproporcjonalności pomiędzy rosyjskim i amerykańskim arsenałem niestrategicznej broni jądrowej” (ang. non-strategic nuclear weapons, NSNW), polecając rozpocząć negocjacje w ciągu roku od wejścia w życie porozumienia; podobne zapisy zawierał również projekt budżetu Pentagonu na rok 2013 (2013 NDAA). Amerykanie faktycznie próbowali owe negocjacje rozpocząć, ale odpowiedzią Rosjan było stanowcze „niet”. Trudno się zresztą temu dziwić; Rosjanie dysponują z pewnością ilościową i jakościową przewagą w zakresie niestrategicznej broni jądrowej oraz środków jej przenoszenia. I to właśnie na kwestii niestrategicznej broni jądrowej oraz związanych z nią możliwych ustępstw Rosjan koncentruje się krytyka bezwarunkowego przedłużenia obowiązywania New START przez administrację Josepha R. Bidena.